НОВОСТИ

09.09.16. Новый сайт ПГП на PGPALATA.RU >>

08.09.16. Павел Селуков: «Пермские котики станут жителями Европы» Подробнее >>

08.09.16. Пермяки продолжают оспаривать строительство высотки у Черняевского леса Подробнее >>

08.09.16. В Чусовом появятся 54 контейнера для сбора пластика Подробнее >>

08.09.16. Жителям Перми расскажут об управленческих технологиях и их применении в некоммерческом секторе Подробнее >>

08.09.16. Пермские общественные организации могут обновить состав Комиссии по землепользованию и застройке города Подробнее >>

07.09.16. Историческое общество намерено помочь пермяку, осуждённому за реабилитацию нацизма Подробнее >>

07.09.16. До открытия в Перми «Душевной больницы» для детей осталось чуть больше полугода Подробнее >>

06.09.16. В Перми на Парковом проспекте открылся новый общественный центр Подробнее >>

06.09.16. Павел Селуков: «Мой гепатит» Подробнее >>

Архив новостей

ПИШИТЕ НАМ

palata@pgpalata.org

Библиотека для учреждений, занимающихся проблемами детей-сирот

Проект Тасис "Партнерство"

Министерство образования РФ

Институциональная организация в области защиты детства в Российской Федерации

IV Опрос
IV.I Справочная информация

Опрос проводился в рамках проекта Тасис "Партнерство" в апреле-мае 2002г. В центре внимания находились вопросы институциональной организации и распределения полномочий относительно формирования политики и помощи детям с особыми потребностями (социальные сироты и дети-инвалиды) в Российской Федерации. Основная цель опроса заключалась в том, чтобы выявить мнения и взгляды известных российских и зарубежных специалистов, работающих в области охраны детства в России, на возможные пути изменения институциональной организации с тем, чтобы обеспечить применение более однородного и четкого подхода к работе в области охраны детства.

IV.2 Рамки опроса

Опрос проводился для изучения путей организации и возможной реорганизации функций федеральных структур с тем, чтобы работа по охране прав и воспитанию детей (включая детей с особыми потребностями, то есть сирот, социальных сирот и детей-инвалидов) проводилась более однородными методами, с более тесной координацией и большей эффективностью. В ходе опроса проводилось изучение рекомендаций участников относительно возможных путей налаживания межведомственного сотрудничества в области охраны детства. При этом задавались следующие вопросы:

Участников опроса просили ответить на пять вопросов:

Следует ли возложить на одно конкретное министерство общую обязанность за формирование и реализацию политики в области охраны детства?

Если да, то на какое? и почему?

Если одно министерство не в состоянии справиться с существующим объемом работ, то не следует ли создать федеральный государственный орган, возложив на него обязанности по координации работы разных министерств?

Если такой орган создать невозможно, то какой из существующих государственных органов мог бы наиболее эффективно справиться с этой задачей?

Если вышеперечисленные варианты не подходят, то что бы Вы могли предложить?

Такая постановка вопроса связана с требованием Технического задания на проект, а также с  тем, что это созвучно положениям Конвенции ООН о правах ребенка. Одним из важнейших требований Конвенции является формирование единой, всеохватывающей политики, обеспечивающей благополучие и охрану прав детей. Предполагается, что в среднесрочной перспективе Российская Федерация будет придерживаться именно этого принципа, поскольку она подписала Конвенцию.

Поэтому рекомендации проекта Тасис окажут свое влияние на этот процесс, особенно на данном раннем этапе, когда реформа системы институциональной организации уже и без того находится в поле зрения правительства.

IV.3  Методы и инструменты

Опросное исследование проводилось по методу личных интервью. Несмотря на то, что по сравнению с простым опросом личные интервью требуют больше времени, предпочтение все-таки было отдано именно им, так как они позволяют уточнять необходимые моменты и лучше анализировать ответы.

Личные интервью

Объектами личных интервью были представители международных организаций-доноров (включая АМР США, Всемирный банк, ЮНИСЕФ, МОТ), а также российских и зарубежных НГО (включая НАН-Российский благотворительный фонд, Детский фонд "Кидсейв" – "спасем детей", Помощь сиротам России (ARO), Международная организация социального спасения, Союзы социальной защиты детей). В течение получасовых индивидуальных интервью участники высказывали свои мнения на тему перечисленных выше вопросов. При этом разговор шел о том, стоит ли возлагать на одно министерство общую ответственность за формирование и реализацию политики в области охраны детства, насколько возможно и стоит ли создавать новый федеральный государственный орган для координации работы разных министерств, и какой из существующих государственных органов мог бы выполнять координирующие функции. В процессе интервью изучались также предложения о возможных способах устройства институциональной организации.

IV.4  Результаты
IV.4.1  Краткие результаты

Как показали интервью, большинство респондентов считает, что было бы идеально возложить всю полноту ответственности за социальную помощь и защиту детей на одно министерство. В то же время большинство респондентов полагает, что при существующем положении в России и не реально, и не нужно создавать дополнительное министерство или возлагать ответственность за охрану детства на одно из трех действующих министерств. Все сходились на том, что любое решение переложить ответственность с одной федеральной структуры на другую лишь создаст множество дополнительных проблем, связанных с распределением ресурсов, потерей управляемости и снижением ответственности, отсутствием квалифицированных кадров для комплектования новых структур и т.п. Большинство респондентов считает, что создание нового учреждения по типу министерства просто умножит число бюрократов и вряд ли будет способствовать решению вопросов, связанных с охраной детства.

Часть респондентов более благосклонно отнеслась к идее создания того или иного координирующего органа (в форме межведомственной комиссии, (специальной) рабочей группы), в задачу которого входила бы не координация действий различных министерств, а формирование и координация политики в области охраны детства, ставящая во главу угла воспитание лишенных семьи детей и детей-инвалидов в условиях семьи или в учреждениях семейного типа. При этом большинство опрошенных не думают, что такая структура окажется эффективной, что объясняется огромными размерами страны, а также тем, что на уровне министерств еще очень мало понимания самих корней проблемы (таких, как возрастающее неравенство, весьма нежелательные изменения в демографической ситуации и в процессах формирования семей и т.д.) в области охраны детства.

Респонденты высказывали самые разные мнения по вопросу о том, какой из существующих государственных органов мог бы наиболее эффективно выполнять координирующую роль. Чаще всего в этой связи упоминали Министерство труда и социального развития и Министерство образования. Однако большинство респондентов чувствовали, что они недостаточно знакомы с работой/организационной структурой отдельных министерств/государственных органов, чтобы давать определенный ответ.

Анализ показал, что при обсуждении вопросов улучшения существующего положения дел, всплывали общие темы, касающиеся разработки более четкой, единой и комплексной национальной стратегии в отношении детей с особыми потребностями и их семей (а не только детей улицы, которым в настоящее время уделяется основное внимание); изменения порядка финансирования социальной сферы, предусматривающего финансирование не министерских структур, а социальных проектов; повышения качества государственной службы и подготовки квалифицированного персонала для министерств, а также более активного информирования общественности о проблемах в области охраны детства.

По мнению большинства респондентов, в будущем роль министерств будет ограниченной, сводясь к разработке национальных стандартов воспитания, защиты, образования детей с особыми потребностями, а также распространению появляющихся в регионах передовых методов работы с такими детьми. Практически все респонденты говорили о том, что в регионах учреждения трех министерств гораздо эффективнее и теснее сотрудничают друг с другом. Регионы - это богатейший источник новых, необычных методов работы с детьми с особыми потребностями, и одной из функций федеральных министерств могла бы стать помощь в развитии подобных региональных инициатив и распространение соответствующих опыта и знаний на другие регионы.

IV.4.2 Одно министерство со всей полнотой ответственности

Практически все опрошенные решительно высказывались против создания нового министерства или слияния трех существующих министерств в одно, которое взяло бы на себя всю полноту ответственности за формирование и реализацию политики в области охраны детства. Многие из них сходились на том, что важно говорить не о создании нового дополнительного органа (который, по их мнению, мало что добавит в решение пробемы охраны детства в России), а о формировании новой политики, в центре внимания которой находились бы вопросы профилактики, развития новых услуг для семей, оказание образовательных услуг детям с особыми потребностями, а также изменение процесса бюджетного финансирования.

Однако те, кто поддерживал идею создания одного министерства, указывали на то, что это длительный процесс, и что эта инициатива должна зарождаться изнутри, а не навязываться искусственно. Они сошлись также на том, что если такое министерство будет создано, то оно должно представлять собой небольшой федеральный орган, отвечающий за прозрачность бюджета и разработку социальных технологий.

"Какие-то структурные изменения должны не навязываться сверху, а зарождаться изнутри, что позволит не создавать искусственный, спланированный кем-то новый государственный орган" (представитель АМР США). "Если это означает создание административного сверхмонстра, аккумулирующего в своих руках все государственные ресурсы, то я против … в нем-то и погибнут все хорошие идеи, и это станет концом политики в области охраны детства. Но если создать компактное министерство, ответственное только за подготовку социальных контрактов и проведение конкурсов, то я "За". (представитель российской НГО)

IV.4.3 Новый федеральный государственный орган для координации функций разных министерств

Результаты опроса указывают на то, что многие респонденты весьма позитивно относятся к идее создания того или иного межведомственного органа (специальной рабочей группы, комиссии) для координации процесса формирования политики в области охраны детства. Респонденты подчеркивали, что этот орган должен координировать не работу министерств вообще, а лишь работу, связанную с формированием политики. Однако для создания такого органа политикам и лицам, принимающим решения, необходимо иметь четкое представление о системе социального обеспечения детей.

Если такой государственный орган федерального уровня будет создан, то, по мнению респондентов, в число его функций должны входить также поддержка региональных и местных инициатив, а также разработка путей их практической реализации. Каждый согласился с тем, что успешным может быть только метод "снизу – вверх", а в основе его должны лежать региональные инициативы.

"В регионах лучше знают, что и как необходимо делать. Далее, инициативы должны зарождаться на местном уровне, постепенно преобразуясь в региональные, а затем в федеральные … У нас имеется прекрасный опыт, требуется всего лишь разбудить местные инициативы, дать им возможность развиваться. Именно этим должен будет заниматься новый федеральный государственный орган, как его ни называть – комитет или министерство". (представитель АМР США). "Изменения могут инициировать только сами люди и гражданское общество … Министерства, являющиеся главными действующими лицами, отвечающими за  работу с детьми, слишком слабы, и котируются очень низко … Я думаю, наличие федерального органа или рабочей группы мало что изменит здесь". (представитель ЮНИСЕФ).

Все-таки большинство респондентов с пессимизмом смотрит на создание такого нового федерального государственного органа. По их мнению, он станет еще одним из длинного списка уже существующих неэффективных комиссий и целевых рабочих групп. Респонденты указывали на отсутствие у заинтересованных министерств единого, комплексного видения и общей национальной стратегии в отношении охраны детства, а также необходимых средств (квалифицированного персонала для комплектования такого нового федерального органа, необходимой методологии).

Многие из респондентов полагают, что для создания такой новой структуры достаточно указания сверху (указа президента), и что без него сами министерства не будут проявлять инициативы в направлении сотрудничества.

"Я против такого нового органа…. Пройдет год или два, прежде чем правительство подпишет необходимое распоряжение, а наша жизнь непредсказуема, и после этого потребуется создавать какой-то еще один федеральный орган…. сейчас дополнительная бюрократическая структура никому не нужна." (представитель российской НГО) "Это не прибавит координации. Чиновники в министерствах не готовы к этому, и потом в России особый менталитет – все, что нам говорят сверху, мы воспринимаем как приказ … нам приказывают идти на лыжах, и мы все идем." (представитель российской НГО)

IV.4.4 Какой из существующих государственных органов может лучше всего выполнять координирующую функцию?

Участники опроса затруднились ответить на этот вопрос. Это можно объяснить тем, что многие из них работают в одном министерстве, и практически не знакомы с работой других министерств.

Большинство опрошенных полагают, что инициативу по координации деятельности различных министерств в области охраны детства могли бы взять на себя либо Министерство труда и социального развития, либо Министерство образования. Но многие респонденты не смогли объяснить свой выбор, и высказывали свое мнение, исходя лишь из опыта работы в конкретном министерстве.

Большинство респондентов, отдавших предпочтение Минтруда, считают, что оно лучше подготовлено для такой работы, поскольку занимается всей социальной сферой, а дети с особыми потребностями не получают всего того, что эта сфера им должна дать. Некоторые из опрошенных считают, что Минтруда должно заботиться не об отдельных детях, а о семьях из групп риска, помогая им стать нормальными семьями. Помощь семьям (дисфункциональным и неполным) в вопросах снижения и управления риском со стороны социальных служб позволит повысить благополучие отдельных людей и домохозяйств, что благоприятно скажется на благополучии детей.

Другие опрошенные указывали на то, что сейчас в Минтруда прогрессивное руководство, и что это министерство проявляет массу инициатив, которые могут оказаться весьма полезными, если это министерство возьмет на себя задачу координации действий разных министерств. У него также хорошие отношения со многими НГО, и люди обращаются к нему со своими идеями и предложениями. Министерство образования, по мнению этих опрошенных, слишком пассивно, и ему необходимо провести серьезные реформы.

Опрошенные, высказавшиеся в пользу Министерства образования как координирующего органа, считают, что у Минтруда ограниченное понимание вопроса защиты. Некоторые респонденты полагают, что при формировании политики Минтруда не принимает во внимание положительные стороны детей-инвалидов или детей с особыми потребностями; в частности, никак не учитывается возможность обучения этой группы детей. Политика Минтруда строится исключительно исходя из исполнения опекунской функции. В этом отношении Минобразования было бы идеальным координирующим органом, потому что его главная цель – развитие этих детей через обучение и их интеграция в общество, а не обеспечение защиты со стороны опекуна.

IV.5 Что бы Вы могли предложить?

a) Комплексная национальная стратегия в отношении детей и семей с особыми потребностями

Почти каждый участник опроса указал на то, что существует срочная потребность в комплексной национальной стратегии в отношении всех групп детей с особыми потребностями, а не только беспризорных детей, которыми органы власти занимаются сейчас наиболее активно. Некоторые респонденты считают, что это должна быть широкая стратегия, включающая также комплексные меры помощи семьям из групп риска, которые являются причиной многих проблем уязвимых детей. Большое число опрошенных указали на то, что у многих российских политиков отсутствует видение возможных путей внедрения системы социальной защиты данной целевой группы, и что никто не пытается решать эти

"Существует ряд социальных технологий, в основе которых лежит Закон "О социальном договоре", и социальная проблема решается на основе социального контракта. Представительные органы власти принимают решение об объеме средств на решение определенной социальной проблемы, исполнительные органы организуют и проводят тендер, и струтуры гражданского общества конкурируют за получение соответствующего договора на решение социальной проблемы. При этом у исполнительных органов одна роль, а именно, контролировать исполнение социального контракта." (представитель российской НГО) "…Государству совсем не обязательно самому предоставлять все эти услуги детям. В Западной Европе и в США негосударственные организации занимаются программами воспитания в приемных семьях, открывают школы для детей с отклонениями в развитии. Государству нет необходимости заниматься всем этим самостоятельно; для этого оно может привлекать, на контрактной основе, частные и некоммерческие организации." (представитель западной НГО)

проблемы согласованно.

Нередко респонденты говорили о том, что роль трех федеральных министерств должна сводиться именно к формированию такого широкого видения, стратегии, и при этом им следует активнее привлекать различные методические центры, НИИ, специалистов системы социального обеспечения, экспертов и представителей НГО, работающих с детьми с особыми потребностями.

Еще одним важным аспектом работы, связанной с формированием комплексной национальной стратегии, и на который часто указывали опрошенные, является укрепление связей между регионами, накопившими богатый передовой опыт работы с социально-уязвимыми детьми, и федеральным центром. Многие респонденты, и особенно представители российских и западных НГО, работающих непосредственно в регионах, говорили о том, насколько успешно во многих регионах, с которыми они работают, решаются вопросы социальной защиты и помощи детям. Эти регионы проявляют инициативу, используют инновационные модели и методы работы с детьми с особыми потребностями, и не ждут указаний от федеральных исполнительных органов управления, что им делать. И почти все опрошенные говорили о том, что федеральному центру следует активнее привлекать представителей регионов к работе по формированию национальной стратегии.

б) Финансирование социальных проектов, а не министерств

Многие из опрошенных считают, что единственный способ реорганизовать федеральные структуры для обеспечения более единообразной, скоординированной помощи детям это реформировать систему финансирования социальной сферы так, чтобы финансировались социальные проекты, а не федеральные структуры. Реформа должна быть направлена, прежде всего, на создание системы социального контракта, в рамках которой органы государственного управления прибегали бы к услугам НГО для оказания тех или иных услуг.

Респонденты полагают, что эту инициативу можно реализовать на экспериментальной/пилотной основе. Некоторые из опрошенных даже считали, что в случае успеха эксперимента и принятия социального контракта как механизма финансирования социальной сферы, возможно, даже не потребуется иметь так много министерств, чтобы организовывать тендеры, потому что механизмы проведения конкурсов универсальны, и их может проводить один федеральный орган.

В общем, большинство респондентов сошлись на том, что существует потребность в отработанной стратегии финансирования, которая осуществлялась бы параллельно с национальной стратегией в области охраны детства. Эта стратегия финансирования должна быть направлена, прежде всего, на то, чтобы направлять ресурсы не в учреждения интернатного типа и приюты для сирот, а на поддержку системы воспитания семейного типа.

в) Повышение эффективности государственной службы и подготовка квалифицированных кадров для министерств

Одной из проблем, связанных с созданием координирующего федерального государственного ограна, которая выявилась в ходе бесед с респондентами, стал вопрос реорганизации системы государственной службы. Большинство респондентов говорили о низком престиже госслужбы и об отсутствии новых людей со свежими идеями в министерствах, курирующих вопросы социальной политики. Это является серьезной помехой любым усилиям, связанным с созданием нового органа или формированием внутренне увязанной национальной стратегии в отношении детей с особыми потребностями. Некоторые респонденты полагают, что сейчас энергия правительства должна  быть направлена не на перетряску министерств и создание новых рабочих групп, а на проекты, связанные с подготовкой и обучением квалифицированных кадров.

г) Более активное информирование населения о проблемах детей с особыми потребностями

Большинство опрошенных считают, что существует острая потребность в проведении информационной кампании для ознакомления широкой общественности с проблемами детей из групп риска, и формирования соответствующих общественных установок по отношению к этой группе детей. Некоторые респонденты твердо убеждены в том, что правительству необходимо инициировать кампании, направленные на разработку методов, продвижение и деинституционализацию воспитания детей и развитие системы внесемейного воспитания. Опрошенные считают, что СМИ (особенно телевидение), а также подразделения министерств, ответственные за связи с общественностью, должны активнее участвовать в таких информационных кампаниях, направленных на широкую общественность.

д) Учиться на опыте регионов

Как говорилось выше, многие участники опроса считают, что в регионах создаются инновационные модели и методы работы с детьми с особыми потребностями, и у них есть многое чем они могут поделиться не только с федеральным центром, но и с другими регионами. Одно из предложений, высказанных многими из опрошенных, сводится к тому, что федеральному правительству следует активнее пропагандировать эти "передовые методы" путем поддержки и проведения общенациональных и региональных конференций, семинаров, а также выпуска различных публикаций.

Не меньшее число респондентов признало, что в регионах между органами трех разных министерств наблюдается действительно тесное сотрудничество, потому что там существуют реальные, требующие решения проблемы, и, как следствие, меньше межведомственных разногласий. По мнению некоторых из числа этих опрошенных, одним из способов интеграции трех министерств является проведение совместных пилотных проектов в регионах, в органах управления которых присутствовали бы представители всех трех министерств.